การศึกษาการใช้กฎหมายในการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก)

     โรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก (avian influenza หรือ avian influ) หรือชื่อสามัญว่า ไข้หวัดนก เป็นโรคที่เกิดจากเชื้อไวรัสไข้หวัดใหญ่ เอ ที่ทำให้เกิดการติดเชื้อในสัตว์ชนิดต่างๆ ทั้งที่เป็นสัตว์ปีกจำพวกไก่ เป็ด ห่าน นกนางนวล นกกระทา นกเป็ดน้ำ ฯลฯ และสัตว์ชนิดอื่น เช่น สุนัข สุกร ม้า แมวน้ำ เสือ ปลาวาฬ รวมทั้งยังสามารถก่อโรคในมนุษย์ได้ สถานการณ์ในประเทศไทยตั้งแต่ เดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2546 มีการระบาดของเชื้อไวรัสไข้หวัดนกสายพันธุ์ H5N1 ในสัตว์ปีกและเริ่มมีรายงานการติดเชื้อสู่คนในเดือนมกราคม พ.ศ. 2547 มีผู้ป่วย และผู้เสียชีวิตในเวลาต่อมา จากสถานการณ์ของโรคไข้หวัดนกที่เป็นปัญหาลุกลามไปในภูมิภาค
ต่าง ๆ ก่อให้เกิดความสูญเสียต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยอย่างรุนแรงตั้งแต่ต้นปี 2546 เป็นต้นมา และทำให้เกิดความกังวลในวงการแพทย์และสาธารณสุขว่าอาจแปรเปลี่ยนไปเป็นโรคไข้หวัดใหญ่ระบาดในอนาคตได้ ในการประชุมคณะทำงานป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดนก/ไข้หวัดใหญ่ กระทรวงสาธารณสุข เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2549 ที่ประชุมได้มอบหมายกรมอนามัยพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดนก ทั้งข้อปฏิบัติหรือ
ข้อกฎหมายที่ดูแลโดยกระทรวงสาธารณสุขและกฎหมายจากหน่วยงานซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องกับการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดนก การศึกษาครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสาระสำคัญและการใช้กลไกของกฎหมาย ปัญหาอุปสรรค จุดอ่อน จุดแข็ง ของกลไกตามกฎหมายในการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) เพื่อเป็นข้อมูลในการจัดทำข้อเสนอแก้ไขปรับปรุงร่างระเบียบ ข้อปฏิบัติตามกลไกของกฎหมายที่เกี่ยวข้องในการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดนกได้อย่างเป็นระบบ มีความต่อเนื่องและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ระยะเวลาการศึกษาตั้งแต่เดือนธันวาคม 2549-กันยายน 2550 โดยใช้กรอบแนวคิดการวิเคราะห์กลไกของกฎหมายที่เกี่ยวข้องตามกระบวนการห่วงโซ่อาหารในสัตว์ที่มีความเสี่ยงต่อการติดเชื้อและแพร่ระบาดของโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) 2 กลุ่มคือ กลุ่มสัตว์ปีกสัตว์ป่าและกลุ่มสัตว์ปีกสัตว์เลี้ยง ตั้งแต่กระบวนการเลี้ยง การฆ่า การบริหารจัดการซาก การขนส่ง การแปรรูป การจำหน่าย จนถึงการบริโภค การศึกษานี้เป็นการศึกษาวิจัยปฏิบัติการ โดยศึกษาจากเอกสาร การเก็บข้อมูลจากแบบสอบถามและการจัดประชุมระดมความคิดเห็นผู้เกี่ยวข้อง(Focus group)ได้แก่หน่วยงานที่ดูแลกฎหมาย หน่วยงานผู้ปฏิบัติ และผู้ประกอบการภายใต้บังคับของกฎหมาย ผลการศึกษาสรุปได้ ดังนี้ 1) บทบัญญัติกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 1.1) กฎหมายที่เกี่ยวข้องในกระบวนการตามห่วงโซ่อาหาร คือ ก) กฎหมายที่เกี่ยวข้องในสัตว์มีชีวิต ในกลุ่มสัตว์ปีกสัตว์ป่า ได้แก่ พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 กลุ่มสัตว์ปีกสัตว์เลี้ยง ได้แก่ พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว์ พ.ศ. 2499 พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2523 ข) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการแปรรูปเป็นอาหาร ได้แก่ พระราชบัญญัติควบคุมการฆ่าสัตว์และจำหน่ายเนื้อสัตว์ พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 ค) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจำหน่าย ได้แก่ พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติควบคุมการฆ่าสัตว์และจำหน่ายเนื้อสัตว์ พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 1.2) บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องในกระบวนการติดต่อของโรคทั้งในคนและสัตว์ คือ ก) กฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับกระบวนการระบาดของโรค ได้แก่ พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2523 ข)กฎหมายที่เสริมกระบวนการปฏิบัติของหน่วยงานเมื่อมีสถานการณ์โรคระบาด ได้แก่ พระราช บัญญัติป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน พ.ศ.2522 ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2546 และกฎหมายที่กำลังเสนอให้มีการตราขึ้นใหม่ ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดจากสินค้าที่ไม่ปลอดภัย ร่างกฎ กระทรวงการควบคุมการซื้อขายสัตว์สวยงาม ร่างกฎกระทรวงเกี่ยวกับการควบคุมการขนส่งเนื้อสัตว์จากโรงฆ่าไปสถานที่จำหน่าย 1.3 ) ความเชื่อมโยงในการบังคับใช้ระหว่างกฎหมาย เช่น ในระบบการอนุญาตจัดตั้งสวนสัตว์ สวนเพาะพันธุ์สัตว์ป่า ระบบการขออนุญาตประกอบกิจการโรงฆ่าสัตว์ของเอกชน ระบบการควบคุมกำกับการปฏิบัติหน้าที่ของราชการ เป็นต้น 2) ปัญหาอุปสรรคของกลไกตามกฎหมาย 2.1) ด้านบทบัญญัติ ได้แก่ ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายในกรณีดังต่อไปนี้ ก) ควบคุมระบบการเลี้ยง ข)ควบคุมการขนย้ายเนื้อสัตว์จากโรงฆ่าสู่สถานที่จำหน่าย ค) ควบคุมการเคลื่อนย้ายสัตว์ที่มีความเสี่ยง ในการติดและแพร่เชื้อโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) ง ) ควบคุมการซื้อขายสัตว์สวยงามที่มีความเสี่ยง จ) ควบคุมการจำหน่ายแบบเร่ขาย (ซึ่งเป็นขั้นตอนที่มีความเสี่ยงในการระบาดสูง) ฉ) ควบคุมการเคลื่อนย้ายสัตว์ที่มีความเสี่ยงจากพื้นที่หนึ่งไปอีกพื้นที่หนึ่ง ช) ควบคุมสถานที่ซ้อมประลองชนไก่ 2.2) ด้านกลไกการบังคับใช้ ได้แก่ ก) นายกองค์การบริหารส่วนตำบลไม่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2523 ข) พระราช บัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 แม้จะมีจุดเด่นในการให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ก็ขึ้นกับดุลยพินิจของผู้บริหารท้องถิ่น บางกรณีไม่มีความรู้ บางกรณีเป็นเรื่องของการห่วงคะแนนเสียง บางกรณีไม่ทันต่อสถานการณ์เนื่องจากต้องรอการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น ค) ผู้ปฏิบัติงานยังไม่มีความชัดเจนหรือยังไม่มีคำแนะนำแนวทางปฏิบัติตามกฎหมายในหลายกรณี เช่น เรื่องการดำเนินการตามคำนิยามที่กำหนดตามกฎหมาย ความชัดเจนเกี่ยวกับการให้อำนาจแก่ผู้ใดในเรื่องใดๆ เมื่อมีการระบาดของโรค เป็นต้น ง) เจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติงานมีไม่พียงพอต่อการปฏิบัติงานทั้งในกรณีการปฏิบัติงานตามหน้าที่ในการป้องกันสถานการณ์ปกติและการควบคุมแก้ไขเมื่อเกิดโรคระบาด 2.3) สถานการณ์โรคระบาดที่เปลี่ยนแปลง มีการติดต่อของโรคอุบัติใหม่มากขึ้น ร้อยละ 70 เป็นการติดต่อจากสัตว์สู่คน การดำเนินการตามกฎหมายบางกรณีอาจไม่ทันต่อการแก้ไขสถานการณ์ 3) ข้อเสนอการปรับปรุงกฎหมาย ได้แก่ 3.1) ให้มีการปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติและกลไกในข้อ 2) 3.2) ให้มีกฎหมายบังคับเกี่ยวกับการทำระบบทะเบียนสัตว์ที่มีความเสี่ยงในการติดและแพร่เชื้อโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) ในครอบครอง จำแนกตามประเภท วัตถุประสงค์ เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานของประเทศ 3.3) ให้มีระบบเอกสารกำกับการเคลื่อนย้าย การขนส่งสัตว์เลี้ยงที่มีความเสี่ยงในการติดและแพร่เชื้อโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) ทั้งสัตว์มีชีวิตและเนื้อสัตว์ 3.4) ออกกฎหมายหรือปรับปรุงกฎหมายรองรับให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกำหนดระบบ วิธีการในการเลี้ยงสัตว์ที่มีความเสี่ยงในการติดและแพร่เชื้อโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) ที่ได้จากการตกลงร่วมกันของคนในชุมชน หรือผลการศึกษาวิจัยทดลองใช้ระบบการเลี้ยงสัตว์ เป็นต้น 3.5) ให้มีกฎหมายรองรับการประกาศให้ประเทศไทยเป็นเขตปลอดโรคไข้หวัดนกเมื่อการระบาดของโรคสงบลง เพื่อให้เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจการท่องเที่ยว และการติดต่อสัมพันธ์ระหว่างประเทศในด้านต่างๆ 3.6)ให้มีกฎหมายในเชิงส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือในหมู่ประชาชน ผู้ประกอบการ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) การศึกษาครั้งนี้มีข้อเสนอแนะคือ 1) ข้อเสนอต่อกรมอนามัย คือให้กรมอนามัยเนินการออกคำแนะเฉพาะเกี่ยวกับการเลี้ยงสัตว์ปีก ให้ครอบคลุมการเลี้ยงสัตว์ตามวิถีชาวบ้านในครัวเรือน ผลักดันให้เกิดความร่วมมือในระดับกรมภายในกระทรวงในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ประสานความร่วมมือในฐานะคณะกรรมการตามกฎหมายของพระราชบัญญัติต่างๆ เพื่อให้เกิดแนวทางปฏิบัติร่วมกันในการดำเนินการตามกฎหมาย 2) ข้อเสนอต่อกระทรวงสาธารณสุข คือ ควรมีการผลักดันให้เกิดความร่วมมือในระดับนโยบายของกระทรวงต่างๆ ที่มีกฎหมายเกี่ยวข้องในการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก) ในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่ยังมีช่องว่างต่างๆ ร่วมกัน ควรมีการผลักดันให้เกิดความร่วมมือระหว่างกรมอนามัย และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ซึ่งพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มอบอำนาจให้ตามที่กฎหมายกำหนด เพื่อดำเนินการความร่วมมือต่างๆ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและควบคุมโรคไข้หวัดใหญ่สัตว์ปีก(ไข้หวัดนก)